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参加美国公民诉求工作法治化建设培训有感


发布时间:2018-01-11 09:58:00   作者:​胡正龙


经国家信访局党组批准同意,2017年11月26日至12月16日,本人参加了美国公民诉求工作法治化建设培训团在洛杉矶和华盛顿开展为期21天的集中学习培训,取得了良好学习效果,收获很多,小结如下:

一、基本情况

在美期间,紧紧围绕“美国公民诉求工作法治化建设”这一主题,参加了16场专题培训课,认真听取了洛杉矶市政府规划局前官员廖介民、加州州立大学终身教授王政、加州执业律师张军、洛杉矶县警察局华人顾问委员会会长江启光、洛杉矶县医学协会袁博士、圣安东尼大学理事朱迪哈格特律师、乔治梅森大学公共管理学院教授Jeremy Mayer和Mark Rozell、美国联邦众议员Don Beyer办公室主任Noah Sinom、美国公共公民基金会负责人Peter Maybarduk等政府官员和教授、学者、律师的授课;考察访问了洛杉矶县警察局内务局、洛杉矶时报、加州就业发展局、洛杉矶县消费者事务局、南加州区域规划署、塔科马科市政府、华盛顿特区法院、华盛顿特区市民投诉调查委员会、“311”市民服务热线等机构和部门,听取情况介绍,并与相关负责人进行互动交流;上门拜访了加州众议员Cristina Garcia、美中文化协会基金会主席David lin、南加州伍雄杰律师事务所主任伍雄杰等官员和人士,进行深入座谈交流。通过多渠道、多层面,对美国公民诉求工作情况有了基本了解。

(一)从宏观层面看,在体制上实行分级管理

1、三权分立、相互制衡。美国是实行三权分立制度的典型国家,立法权属于国会,行政权属于总统,司法权属于联邦法院。相应的,州和地方政府(县、市)的立法权、行政权、司法权也分别由议会、政府和法院行使,三个权力部门之间相互监督、相互制衡。

2、层级分管、相互独立。美国实行联邦、州和地方政府分级管理、职责异构的体制,各级政府按照宪法和法律确定的职责行使权力。三者之间相对独立,既不是上下级关系,也没有领导与被领导关系。

3、责任分担、相互促进。美国在经济社会治理上,坚持多方共同参与,注重发挥社会和市场作用,开展自由竞争、自我治理,在政府与民众间建立起第三方的沟通桥梁和缓冲地带,有效避免政府过多地卷入具体事务和纠纷,缓解了社会矛盾。如我们参访的美中文化协会、洛杉矶县警察局华人顾问委员会、洛杉矶县医学协会,都是这方面的典型。

(二)从中观层面看,在渠道上形成多元主体

1、向立法机关投诉。美国联邦和各州议会议员都是通过选举产生,参议员每届任期六年、众议员每届任期二年,替选民负责,联系、服务选区选民。

2、向行政机关投诉。美国各级政府拥有较大的自主权,行政管理的范围涉及社会各方面,行政机构数量较多,处理公民诉求的机构也很多,主要分两类:

(1)政府部门内设机构。美国各级政府部门内部大都设有直接处理公民投诉的机构,但名称不尽相同,职能也各不一样。以下这些政府部门内设机构负责公民诉求工作:一是监察长办公室,负责监督各行政部门日常的行政工作,直接接受公民投诉或者受理案件,承担着行政监察和行政审计两项监督职能;二是检察官办公室,基本职责是维护法律及公平正义,代表公民起诉每一宗民事或刑事案件;三是行政法官办公室,代表各个行政机关,组织、主持听证,作出行政裁决,如我们参访的加州就业发展局专门设有该办公室,对一些较大投诉事项作出裁决;四是总法律顾问办公室,基本职责是向部门首长提供法律意见,对业务官员给予法律指导;五是民政监察官,由议会批准设立,只在部分州有设立,通过对公民投诉进行中立和独立的调查,为公民提供一条便捷的救济途径;六是市民服务办公室,这是地方政府受理公民诉求的主要渠道,其网站和电话全部向社会公开,接到市民投诉后,以市长的名义与有关部门或社会团体、中介组织联系,协调解决公民反映的问题,一般48小时内便会作出回复,如果是走访投诉,当即便予以回复;七是消费者事务局,在联邦和一些州设立,主要负责消费者咨询、投诉调查、预防赎回权、小额索赔法院建议、调解、强制执行薪资等职能,如我们参访的洛杉矶县消费者事务局每年受理近10万件投诉事项。我们参访的洛杉矶县警察局设有内务局,专门负责调查处理公民投诉举报警察违法违纪行为。

(2)独立监管机构。独立监管机构在处理公民投诉方面非常活跃,如平等就业机会委员会、国家调解委员会、贸易委员会、职业道德委员会、市民投诉调查委员会,等等,这些机构独立于政府部门,自主开展工作,在处理公民投诉方面发挥了重要作用。如,我们参访的华盛顿特区市民投诉调查委员会依据法律成立,独立于警察局,专门负责调查及调解市民对警察不当行为投诉。

3、向法院提起诉讼。美国联邦和州各有一套司法系统和管辖范围,都设有地区法院、上诉法院和最高法院三级。因此,公民投诉是否经过行政程序处理,都可以向法院起诉。由于这种司法制度,诉讼成为美国公民投诉的重要渠道,可以说是兜底渠道。

(三)从微观层面看,在方法上做到规范有序

1、公开透明。美国是世界上政务公开制度最为发达的国家之一,只要法律没有明确禁止不能公开的政务信息,必须一律公开,公众有权向政府机关索取任何材料,政府机关有义务对公众的请求做出决定,体现了高度的透明性。

2、方式多样。在美国,利用互联网构建受理公民诉求平台已经十分普遍,公民可采取书信、走访、电话和电子邮件等常规方式提出诉求,也可通过依法申请游行示威来表达自己的意见,还可通过联署签名(有人数限制)提请创设和废止法律法规的方式来表达意愿,渠道非常多,也十分便捷,但以网上和电话投诉居多。如,华盛顿特区“311”非紧急事务电话网络受理系统,整合了政府各个部门受理渠道为统一平台,接听和处理市民咨询、求助和投诉电话和网上诉求,同时利用网络系统的大数据功能,进行信息统计、分析汇总,为相关部门行政决策、绩效考核、改进工作提供数据支撑。

3、办理规范。美国公民诉求处理工作程序强调公正性和独立性,一般经过投诉、受理、调查处理、答复处理意见、诉讼五个步骤。公民投诉成功后,投诉受理部门会利用网络投诉功能设置,自动将内容分门别类进行整理,并转送给相关部门。相关部门收到投诉件后,履行告知、办理和出具答复意见等规定程序。对答复意见不服的,可以向法院提起诉讼。政府各部门对公民投诉及时回复,对一些咨询类的投诉,系统会按固定格式自动回复,还能对投诉进行分类统计汇总。

二、分析思考

从总体上看,美国公民诉求工作法治程度高、权力界限明、相互监督严、社会参与多,构成了纵横交织、突出公平、追求效率、注重调解的工作格局。

(一)坚持以人为本、源头预防。美国强调民权思想和服务理念,追求公平公正的价值取向,以维护公民权利为根本,实行民主决策、自主管理、全面监督,充分保障公民知情权、参与权、表达权、监督权,并贯穿社会治理始终。如塔科马科市政府每周都召开议会,市民可直接参加议会,也可直接找市长,提出意见建议,或市政府工作人员定期上门征求意见建议,尊重民意。由于公民全程参与决策,充分表达意见,很少会因为出台政策引发矛盾;即使发生利益纠纷,往往也是不同利益群体之间争议,矛头很少指向政府部门。如,南加州区域规划署进行规划时,事先都要全面公开大数据,召开城市议会,听取各方意见,接受市民评议,实行全程公开透明,最大限度地维护了民利,从源头上预防了矛盾发生,减少了公民投诉。

(二)坚持法律至上、依法治理。美国是一个高度法治的国家,宪法至高无上,法律十分完备,各类法规条文事无巨细,覆盖政治、经济、社会方方面面,确保政府、市场和社会的一切活动都在法律框架下进行,特别是对公民诉求工作的理念原则、机构职责、运行程序等,规定非常明确。在美期间,了解到,各级政府官员都要全面公开家庭和个人事项,一言一行、一举一动都受到各方监督,职权行使非常透明,自律意识非常强;各类税收繁多,但大家自觉缴纳,很少有人逃税避税;道路星罗棋布,红绿灯和执法记录仪却很少,路面上基本看不到警察,但交通秩序却井然有序,这充分体现了公民对法律的敬畏、对秩序的维护,给我们留下了非常深的印象。

(三)坚持明晰权责、监督制约。在横向,每一个行使职权的部门总会受到另一个部门的监督;在纵向,组织结构层面相对独立;在内部,有各种董事会、委员会的监督,如洛杉矶市政府的各个部门都设立由民众参与的委员会,负责对该部门的重大事项作出集体决策;在外部,受到所在地区民众和媒体的强有力监督。

(四)坚持调解优先、注重实效。调解是美国的一项重要制度设计,目前,除极少数法律的禁止性规定外,各个领域、各个层面、各个环节都可以适用调解,在立法、行政、司法部门也把调解作为主要方式。

但是,美国的政治架构和管理体制也不是完美的,存在种种不可调和的分歧和矛盾,特别是在公民诉求工作方面也较多弊端。一是缺乏统一管理。美国公民诉求工作缺乏顶层设计,没有一个统一管理机构,各州存在很大差异,无法进行统筹规划、综合分析,上下协调也很难。二是工作效率不高。各级政府分级分权分责,经常出现推诿扯皮情况。三是社会矛盾突出。经济发展缓慢,犯罪问题突出,枪支管理失控,种族矛盾尖锐,金钱政治和家族政治大行其道,保障公民权利和安全困难重重。

三、启示建议

中美两国政治、经济和社会制度差异很大,公民诉求工作体制、机制、方法也大不相同。培训期间在与美方相关人员的交流中,他们对我国统一领导、部门协调,统筹兼顾、标本兼治,各负其责、齐抓共管的信访工作体制非常好奇,对我国建立集中统一的信访信息系统非常惊讶,对我国全方位化解群众利益诉求非常赞赏。因此,要高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜,全面贯彻党的十九大精神,从政治和全局的高度认识信访工作的本质属性和发展要求,坚定制度自信,增强行动自觉。对美国公民诉求工作的一些经验做法,批判吸收、合理借鉴,立足国情、为我所用,推动信访工作科学发展。为此,建议:

(一)借鉴美国依法治理的经验,加强我国信访工作法治化建设。美国高度法治,不仅体现在立法、执法、守法上,更体现在全民法治精神的养成上。尽快出台《信访法》,推动形成一个逻辑严谨、相互配套、覆盖广泛的信访工作法律制度体系,确保信访工作能在法制框架内依法有序运行。一方面依法规范信访工作行为,进一步厘清职责边界,明确权责清单,完善信访事项终结机制,推动依法、及时、就地化解信访问题;另一方面依法规范信访人行为,严格落实依法逐级走访,对以信访为名在非接待场所反映诉求,或在信访活动中实施违法行为,依法予以处置。可借鉴美国的一些做法,加大违法信访行为的制裁力度,对信访事项终结后仍恶意缠访闹访的,予以追究刑事责任,并尝试将违法信访行为纳入信用体系建设,建立惩戒制度。

(二)借鉴美国公开透明的经验,加强我国信访工作智能化建设。充分保障和服务民生,搭建沟通互动平台,加强政务、党务、村务公开和民主决策、开放决策,建立健全人民建议征集、群众参与行政决策、重大决策风险评估、矛盾纠纷排查化解等制度,从源头上预防和减少信访问题发生。

(三)借鉴美国多元化解的经验,加强我国信访工作社会化建设。加强党委领导和政府主导,以社会化服务、网格化管理为方向,积极培育和发展不同类型的社会组织,鼓励和支持社会各方面参与信访工作,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。发挥工青妇残等群团组织作用,支持和鼓励代表相应群体反映合理诉求。切实发挥“两代表一委员”直接联系群众、服务群众的作用,随时联系接待群众,听取诉求、反映情况。组织专家学者、律师、心理咨询师、社会工作师和信访监督员、志愿者、代理员等第三方力量参与化解信访问题,邀请专家学者参与信访听证,发挥其专业性、独立性、权威性的作用。建立健全群众参与机制和激励机制,把群众工作触角延伸到家家户户,运用伦理道德、社会习俗的力量调解关系、化解矛盾,实现社会共同参与信访工作。

为此,要注重比较分析,博采众长,进一步明确新时代信访工作了解民情、集中民智、维护民权、凝聚民心的职能定位,加强顶层设计,坚持用法治精神引领信访工作、用法治思维推动信访改革、用法治方式解决信访问题、用法治意识引导诉求表达、用法治力量强化阳光信访,不断增强前瞻性、系统性、针对性,推动形成共建共治共享的社会治理格局。