运用调解化解信访矛盾的实践与思考

党的十八届四中全会《决定》明确，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。在信访工作实践中，信访调解是化解信访案件的重要手段。对信访调解方式的规范化研究有利于纠正信访调解在基层实际运用中存在的问题。下面，从基层信访的视角，探讨信访调解工作。

一、基层信访调解所具有的优势

（一）有利于调处矛盾纠纷。在我国的传统文化中，群众喜欢讲究“人情世故”，也是最容易对人产生心理认同起催化作用。在一般情况下，司法救济是根据法律规定办事，而调解是由“人”在很大程度上解决这个问题，其最大的优势在于“人性化”。出现家长里短、邻里纠纷，政府插手并不容易解决问题，反而是双方当事人都熟悉和信任的人，亦或是乡村干部出面“说两句”更有利于双方的和解。

（二）有利于信访案件的处理。基层信访调解的形式灵活多变、不拘一格。随着信访案件的不同，工作方式也不断变化。在信访工作中，信访调解员大多采取和群众聊天、拉家常的方式，容易让民众冷静下来，产生心理上的信任感，心平气和的反映问题。这样不仅可以根据法律法规来解决问题，而且也顾及到矛盾处理的道德观念、情理要求，使得纠纷处理结果合法合理合情，实现“情”、“理”、“法”的统一，从而有效找到解决问题的办法。调解因其程序的简易和方便，有时一次调解在几个小时内就能结案，使得处理问题的效率高于法律程序。信访调解作为国家为公众提供的行政服务，对信访群众反映的问题无偿调解，与高昂的律师费、诉讼费和诉讼时间成本相比较，群众解决纠纷时更愿意选择信访渠道。

（三）有利于坚持以人为本原则。信访制度设计的初衷是给民众提供一个表达的渠道，但是在实际运行来看，信访更多的是充当权利救济、解决纠纷的角色，其功能的转变和延伸体现出的是顺应民意，以人为本的原则。信访调解更具有人文关怀的色彩，有利于矛盾纠纷的解决。如2014年12月15日，在我区雅仕林楼盘，一名装修民工周某林在雅士林欣城27栋进行装修作业时，因安全绳折断从23楼坠落当场死亡。家属们除了到市、区上访外，还将尸体停在小区院内不愿安葬，要求赔偿，其妻子张某英甚至作出了爬上雅士林欣城顶楼欲跳楼的过激之举。我区组织相关人员参与调解，最终决定由装修业主及包工头共同赔偿65万元，并得到了死者家属的同意，将该起信访妥善解决。

二、基层信访调解存在的主要问题

（一）信访调解程序不规范。从现实运作来看，领导是否重视决定了信访的问题能否及时尽早地解决。如果领导作出了要求尽快解决的批示往往可以迅速解决，反之则会迁延日久甚至如泥牛入海。通过领导批示来解决信访问题的解决纠纷机制充满了随意和变数。有时信访人明显没有法律和政策依据，但为了息访息诉，最后还是给予了一定的救济。这种变通的救济依赖于“特事特办”，依赖于领导批示而非《信访条例》规定的处理权限与处理流程。

（二）基层信访调解能力有限。新时期信访案件比较复杂，涉及多个方面，往往涉及民政、社保、司法、城建、城管、环卫、环保、农业、计生等多家单位，如石鼓区近年新建了许多商品房，由于未能及时办理房产证和国土证而引发的上访事件较多，而这些职能均在市直相关部门，单靠区信访部门或区党委政府的其他部门很难顺利解决信访问题。基层信访调解主体单一，调解的效率较低，解决问题的时间长，发挥的作用有限，往往需要多个部门联合参与，这也造成了一些初信初访案件得不到及时解决，成为信访积案。

（三）信访调解缺乏法律执行力。从信访调解的性质可以看出，信访调解不是一种行政行为，也不是一种必经的工作程序，因此，它不具有行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力。信访调解协议不具备法律效力。对于当事人之间达成的调解协议，在另一方不履行协议时，不能依据调解协议向相关部门要求强制执行。部分信访疑难案件，特别是一些老案、积案并未真正实现“案结事了人和”，一些涉法涉诉上访人员思想固执不断上访，一些进京非访人员之间相互“攀比挑拨、出谋划策”，使得一些原已解决，信访人已签定息诉息访承诺书的案件出现反复，信访调解工作任重道远。

（四）信访调解范围不规范。涉法涉诉类信访往往是当事人对案件原审判结果不符而采取的一种活动，此类信访实际上具有申诉的性质。《信访条例》中涉法涉诉类案件不予受理调解的规定，在面对进京访、集体访、越级访时实际上并未得到严格执行。这是由于对基层信访绩效考核主要针对信访量——尤其是“三访”数量，并未区分这些案件中是否有涉法涉诉类案件，这就使得信访部门倾向于不限制案件调解的范围，未按照《信访条例》的规定处理。信访调解范围不规范，使一些应当走入司法渠道的案件转向信访，导致群众盲目上访，在一定程度上形成了对我国司法制度的挑战。

三、基层信访调解法治化的建议

（一）确立信访调解的规范性。一是明确信访调解的范围。根据《信访条例》第二条的规定，我们可依信访的具体内容将信访事项分为建议类信访和投诉类信访两大类。对于建议类信访，由于不涉及具体矛盾，因此只需按相关程序转交处理即可。对于涉法涉诉类信访不在受理调解范围内。实践中遇到最多的是投诉类信访事项，比如城镇房屋拆迁、农村土地征用、劳动和社保等问题。由于它所涉及的是具体的矛盾，是群众急需解决的问题，因此也是信访调解的主要范围。二是规范信访调解的程序。调解的启动可以有两种方式：一为当事人申请，二为信访部门提议，经当事人同意调解的。第一种方式是指当事人认为需要调解的，可以向信访部门提出要求进行调解的申请，经信访部门审查符合调解条件的，才予以受理。第二种方式是指信访部门认为信访事项确有必要进行调解，且调解达成协议的希望较大的，应主动劝说当事人进行调解。调解方式方面，可由信访部门指定一至三人担任调解员，必要时也可邀请有关单位和个人协助调解。当事人对调解员的组成有异议的，可以提出回避申请。调解员在查明事实，充分了解信访人的诉求及被访单位工作情况的基础上，采取灵活多样的方式进行疏导、劝说、协调，促使双方互相谅解，引导、帮助双方达成和解协议。经调解达成和解协议的，由信访部门根据调解双方达成的和解协议制作信访调解书，经双方签字盖章并送达后生效。

（二）加强信访队伍法治建设。加强信访调解员选拔和培训管理，严格规范任职资格和任用程序，挑选一批“懂政策、懂法律、会调解、办成事”的信访工作人员，调任到各级信访部门的群众调解岗位上来，建立起一支素质过硬、结构合理、作风优良的信访调解队伍。定期组织法官、律师深入基层信访部门参与调解工作。定期邀请心理专家对信访工作人员进行系统的培训，也可以鼓励他们通过司法考试和心理咨询师培训考试，使所有的信访工作人员都熟悉一定的法律和心理学知识，具备对信访群众进行法律指导和心理疏导的能力，更好地为信访群众提供服务。

（三）强化信访听证制度。信访听证制度，就是以听证为平台，以调解为手段，把行政决策听证制度引入信访工作当中，对一些久拖不决的疑难信访案件，基层信访部门负责组织相关单位领导及办案人员、专家学者、律师、信访人、群众等共同参与，通过公平调解以达到解决信访问题的目的。信访听证可以给当事人提供表达自己观点的机会，首先从程序上就保护了信访人的合法权利。其次，信访听证搭建起公民与国家机关平等对话、社会多方参与的平台，可最终实现信访处理过程公开化、民主化、公正化、科学化乃至法治化。信访听证使信访人的知情权、申诉权得到充分尊重，使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障；同时，相关部门和社会人士的参与也可以有力地促使信访人的信访事项依法终结，有利于提高信访部门的公信力。

（四）推行律师参与调解制度。通过律师参与涉法涉讼信访案件，很多重复上访者可以直接进入司法途径，找准路子，有效降低信访成本。由于律师不是政府人员，同时又与争议案件无关，在很多情况下，作为第三方意见更容易被群众接受。通过律师的法律引导和帮助，把应该走法律程序解决的信访问题引入法律轨道，或引导矛盾双方在诉讼外自行调解。对涉法涉诉类信访案件，及时提供法律援助，帮助信访群众维护合法权益。对事实清楚、适用法律正确，由于信访群众对法律和政策理解不清楚，或自身认识上难以接受而引发的信访案件，律师则做好法律政策解释和疏导工作。建立信访律师室，让律师以客观公正的第三方的身份出现，把原本应该依法解决的信访问题从政治层面剥离出来，重新走入法律程序，是符合依法行政要求的。